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'아키비스트의 눈(칼럼 2017-9)은 '이상민' 협회장님께서 보내주신 [대통령 기록의식과 대통령기록관리의 쟁점]입니다. 한국의 대통령 기록관리제도의 취약점과 개선방향에 대해서 설명하고 있습니다. 일독을 권합니다!


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* 본 칼럼은 한국기록전문가협회의 공식의견과 무관함을 사전에 알려드립니다.


아키비스트의 눈(칼럼 2017-9)


대통령의 기록의식과 대통령기록관리의 쟁점


이상민(한국기록전문가협회)



1. 2017년 한국 대통령기록관리제도의 이런저런 취약점이 노정되다.


한 국가의 공공기록관리시스템은 헌법과 법률에 기초한 통치와 국정 거버넌스가 붕괴할 때 필연적으로 제 기능을 수행하지 못하고 왜곡된다. 2017년 봄박근혜 전대통령의 탄핵과 대통령기록물의 이관으로 인해 발생했던 문제들은 법률에 기초한 국가기록관리체제의 제도적 한계점을 충분히 전면적으로 노정시켰다민주적인 제도의 기제가 붕괴되었을 때 국가기록관리제도를 주도하는 주체는 역시 정치적인 통치 집단이고집권 정치세력은 그런 제도의 특징과 약점을 이용해 자신들의 오류와 실책을 조직적으로 은폐하려고 했다는 것이 2017년 한국사회에 그리고 국가기록관리제도에 던져졌던 뭔가 익숙한 충격이었다박근혜전대통령 시기에 국정의 시스템이 붕괴되는 과정 중에서 국정의 핵심 기록은 적법하게 생산되지 않았고적절하게 관리되지 않았으며조직적인 대량 폐기 의혹을 받았고이관된 기록도 대통령지정기록보호제도가 남용되어 봉인되고 말았다충분히 예상된 충격이라도 충격은 충격이다아무리 언론에서 대통령기록의 폐기 의혹에 관한 보도가 되풀이되었어도 관련자들은 꿈쩍하지도 않았다.


한국에서 대통령기록물관리의 목적은 대통령의 국정운영의 증거자료인 대통령기록물을 적법하게 생산보존하여대통령과 대통령보좌기관의 업무와 활동의 증거를 남기고그 설명책임성을 제공하여대통령의 국정 활동의 민주적 투명성과 역사적 책임성을 보장하게 하는 데 있다궁극적으로는현재 국가와 국민의 상태와 활동에 관한 기록을 생산보존하게 하여우리 국민의 존재와 활동의 증거로서 역사기록을 전승보존하고국민과 국가의 정체성을 확립하고기록유산을 형성하여 후대에 전승하는 데 있다올바른 대통령기록물관리를 통해 대통령과 행정부는 투명하고 책임 있는 정책과 행정을 구현할 수 있게 되고 국민의 신뢰와 지지를 받을 수 있게 된다나아가 기록에 대한 접근권을 제공함으로써 국민의 알 권리를 보장하여 국정에 대한 감시와 참여를 가능하게 한다적법한 대통령기록관리는 대통령의 활동과 관련된 국가와 사회의 중요한 사실들이 후대의 역사서술의 사초로서 보존되게 하여 당대의 대통령의 국정 평가를 가능하게 한다대통령의 공과를 둘러싼 엄정한 역사적 평가가 가능해져서 전직 대통령들의 공과를 놓고 이런저런 정치적인 주장으로 국민적 분열과 정치적 분란이 일어날 일이 없게 된다국민이라면 다 알만한 이러한 진술을 난 또 왜 되풀이하는가이 다 알만한 사실이라도 알아야 할 사람들이 반드시 알아야 하고또 진지하게 자신의 문제로 깨달아야 한다는 것을 새삼 강조하기 위한 것 외에 다른 이유가 없다.


2. 박근혜 전대통령시기 대통령기록관리의 쟁점은 무엇이었는가?


2.1 박근혜 전대통령 시기의 대통령비서실 등 권력기관에서는 대통령의 국정에 대한 설명책임성을 제공하기 위해 업무활동의 증거 기록을 정확하게 생산하고 관리하는 기록문화가 결핍되어 있었다박근혜 전대통령 시기에는 공공기록관리나 대통령기록관리에 대한 공익적 의지나 필요성에 대한 인식이 없었다고 보인다민주적인 대통령은 국민과의 소통과 국정의 공개를 지향한다따라서 국정의 기록화에 긍정적이고 적극적인 인식을 갖게 된다자신의 국정 활동에 대한 역사적 평가를 두려워하지 않게 된다김대중 전대통령과 노무현 전대통령이 바로 그 적절한 사례이다기록으로 밥을 먹고 살았던 노무현 전대통령에게 기록은 남다른 중요성을 가졌을 것이다그는 심지어 기록대통령으로 불리우기를 원했다이에 반해박근혜 전대통령은 국민과의 소통심지어 각료와의 소통조차필요로 하지 않고 일방적인 지시로 국정을 운영했다독단적인 통치와 비선에의 의존 이외엔 다른 정치방식을 생각할 수도 없었던 태생적 독재주의적 유산과 비밀주의 철학을 갖고 국가를 통치했다대통령이 대포폰을 쓰다니독재정치제체에서는 필요에 의해 통치 기록을 생산하되 철저하게 비공개하고 폐기한다박 전대통령의 국정기록에 관한 인식은 군사독재정치시대의 통치방식에 비롯되었다고 보인다말로 지시하면 시행되는 그런 편리한 독재시대의 통치.


이명박 전대통령은 개발독재시대에 토목 분야에서 성장한 기업인이다이 시기 대부분의 기업은 경영을 위해 회사기록을 생산하되 정권에 발목을 잡히지 않게 업무의 증거기록을 생산하지 않거나 즉시 폐기해야만 한다특혜와 편법과 부정이 만연했던 당시의 기업에서 투명한 회사경영 기록을 남긴 경영인이 있었는가조그마한 꼬투리라도 검찰과 국세청의 조사를 피하기 어려웠을 시절에 기록은 두려운 존재가 될 수밖에 없었을 것이다오늘날에도 삼성에서의 기록 폐기가 심심찮게 주기적으로 지면을 장식했고전자기록과 클라우드 시대에 들어와서도 이 점은 근본적으로 변하지 않았다그리하여 기업에서는 기록은 감춰질 수밖에 없으며감출 수 없을 때에는 파기되어야 하는 존재가 된다평생을 이런 개발독재의 시기에 기업을 경영한 기업인에게 과연 기록은 무엇일까이명박 전대통령의 국정 통치철학에도국정기록에 관한 인식에서도그런 기업기록관리의 인식이 영향을 주었을 것이라고 생각한다그런 인식의 세계에서는 결정적인 통치 기록은 남기지 않고 그 존재조차도 모르게 해야 한다기록은 등록되지 않으면 그 존재 여부를 알 수 없다이명박 전대통령시기와 박근혜 전대통령시기에 대통령비서실은 공공정보공개의 사각지대였다때마침 대통령기록의 은폐를 위해 악용할 수 있는 대통령지정기록보호제도가 아주 잘 마련되어 있었다그 기록이 과연 보호되어야 할 기록인지조차 기록전문가도 국민도 알 수 없게 된 상태였다대통령의 정치적 사회적 배경과 그것에서 비롯되는 인식은 대통령기록의 제도 유지와 발전에 상당히 영향을 준다이런 점에서 기록전문가들은 민주적인 정치인들과 대통령에게 국정기록관리의 중요성과 국민에게 끼치는 영향을 줄기차게 교육시키고 인식시켜야 한다그들 자신조차도 왜곡된 국정기록관리의 직접적인 피해자가 될 수 있다는 것을 깨닫게 해야 한다.


박근혜 전대통령이나 이명박 전대통령의 기록에 관한 인식의 세계에서는 대통령보좌기관에서 기록관리법을 무시하거나 위반하는 것을 아무렇지도 않게 생각하는 독단적이고 특권적인 직장문화를 형성한다그 직장문화에서는 중요한 국정 기록을 아예 생산하지 않거나생산했더라도 아무렇지도 않게 무단으로 폐기하게 만든다기록이 없으므로 대통령과 대통령보좌기관이 수행한 활동을 증명할 증거도 자연히 없어진다박전대통령의 탄핵 이후 박근혜 전대통령 시기의 대통령비서실이 대통령기록을 무단으로 폐기했다는 의혹이 강하게 제기되었다나아가 대통령비서실이 대통령기록을 무단으로 폐기하더라고 국가기록원 같은 국가중앙기록물관리기관이 그것을 방지하거나 감시할 수 없었다는 한계점이 드러났다실제적으로는 정치적이고 관료적인 국가기록원은 그러한 법 수호의 의지조차 보이지 않았다는 것이 더 정확하다.


2.2 대통령기록에 대한 법률적 정의(공공기록물관리법)가 포괄적으로 명시되어 있음에도 불구하고법률에 의한 기록의 정의가 행정자치부의 하위 규정(‘행정업무의 효율적 운영에 관한 규정의 공문서의 효력” 조항 등)에 의해 부정되고 있다법에서는 업무활동의 과정 중에 생산·접수된 기록은 모두 기록이라고 정의하고 있지만 행정기관에서는 현실적으로는 결재-승인된 문서만 기록으로 인정하는 경향이 강하다법원의 미숙한 판단도 이러한 인식을 부추겼다이러한 탈법적 인식은 공공기록이나 대통령기록의 범위를 축소시킬 뿐 아니라 획득되고 보존되어야 할 대통령기록이 유실· 폐기되는 결과를 초래한다박근혜전대통령 시기의 대통령비서실이 대통령기록을 무단으로 폐기한 의혹이 매우 높은데법적 쟁점이 되었을 때 대통령기록이 아니다라고 주장하는 핑계가 된다.


2.3 대통령기록이 (공식적인대통령기록으로 획득되기 위해서는 그 기록이 우선 공공기록으로서의 지위를 획득해야 한다이를 위해서는 공공기록의 성립 조건과 성립 시점에 대한 정확한 기록학적 인식과 법률적 규정이 요구된다특히전자기록의 생산관리 시대에 이러한 기록의 성립 시점에 대한 명확한 인식과 정의가 필요하다이메일과 인터넷 통신기록, SNS메시지 등의 전자기록이 공공기록으로 인정되어야만 이 시대의 공공기록과 대통령기록이 온전하게 획득되고 관리될 수 있게 된다우리는 이 디지털정보화시대에 들어서서 이메일과 핸드폰 문자의 증거성과 위대성을 통감하고 있다말로 지시한 것을 기록한 업무수첩의 치명적인 증거성에 감탄하고 있다그런데도 우리의 고색창연한 행정업무환경은 그것들이 기록이 아니라고 주장하고 있다형을 형이라고 못 부르고 기록을 기록이라 하지 못하는 21세기 디지털 강국의 행정의식이다.


2.4 박근혜 전대통령 시기에는 대통령기록이 대통령기록관리법에 따라 적법하게 생산·관리되고 있지 않았다라고 단정하고 싶다대통령과 대통령보좌관들의 업무활동의 기록을 제대로공식적으로-생산하지 않았고대통령이 구두 지시나 전화 지시전화 문자대면 대담수첩 메모 등으로 주요 업무를 수행하여 업무활동의 증거 기록을 거의 공식적으로 생산하지 않았다회의록이 생산되지 않았으며 그 수많은 회의의 참가자의 수첩 메모(그것도 존재하는 경우나 발각되었을 경우에만등으로 그 지시나 회의 논의 내용을 알 수 있을 뿐이다이러한 기록들이 공식적인 대통령기록으로 획득되고 관리될 수 있게 할 조치가 필요하다.


2.5 박근혜 전대통령 시기에는 그나마 생산되었던 대통령기록이 온전하게 기록시스템에 획득되어 보유되고 있지 않았던 것으로 보인다 (전자문서시스템으로 결재는 한 것으로 보인다특수활동비도 그런 결재가 있어야 지불될 수 있었을테니). 기록들이 기록시스템에 획득·관리되어 되었다면 기록 목록을 척 제시할 수 있었을 것이다그런 기록목록이 이관된 대통령기록물 중에 존재한다는 말을 들어보지 못했다기록이 획득(등록)되지 않으면 당연히 생산된 기록들이 무엇인지 알 수 없다대통령기록 생산현황보고가 건목록까지 보고되지는 않았을 것이므로 과거에 대통령비서실에서 무슨 기록이 생산되었는지 본인들도 모르고이관받은 기록원도 모르고따라서 무슨 기록이 폐기되었는지도 알 수 없게 되었다대통령기록이 기록시스템에서 적절하게 생산되고 관리되고 있지 않았다면 대통령기록이 무단으로 변경되거나 폐기되고 있지 않는지 합리적인 의심을 불러일으키기 충분하다그래서 대통령기록물 무단 폐기 의혹이 입이 닳도록 제기되었던 것이다.


그런데 이 문제는 이제 다 끝난 문제인가증거가 없어서 조사할 수 없는 문제가 되어버렸는가박전대통령 탄핵 전후 시기에 국가기록원은 검찰도 고발 안했는데 어떻게 증거도 없이 국가기록원이 대통령비서실을 고발할 수 있겠냐고 말했다내가 보기에는 법을 준수했을 것이라고 편하게 믿고 의심조차 하지 않는 것처럼 태평하게 보였다옆에서 애타는 사람이 민망할 정도로정황도 없는데 증거조차가 없으니 어찌 고발할 수 있겠는가대통령기록의 폐기 의혹이 한창일 때국가기록원은 이러한 합리적인 의심에 대해 최대한 고민하고 적절한 조치를 취하기보다는그리고 본연의 책임을 다하려고 노력하기 보다는한국기록전문가협회가 국가기록원을 대신해서 대통령비서실을 고발해주기를 바라는 듯했다.


2.6 우리 모두 잘 알다시피 한국에는 대통령기록을 쉽게 정치적으로 악용하는 정치적 풍토가 존재했다이는 오랜 시기 동안에 이 땅에 존재했던 독재정부의 공작정치의 산물이다대통령기록에 대한 불법적인 접근불법적인 유출 및 공개라는 불법 행위와 악의적인 왜곡선전을 통해서 정치적인 목적을 달성하는 행위는 그 자체가 심각한 범법 행위이며민주주의와 헌법체제를 파괴하고 자유민주체제를 파괴하는 행위이다이것은 국가기록관리체계의 근간을 무너뜨린다기록을 생산하지 못하게 할 수도 있고 무엇이 보호되어야 할 기록인지 혼란을 불러일으킨다.


지난 2012년 대통령선거에서 남북정상회담대화록이 의도적으로 유출·왜곡되어 대통령 선거에 큰 영향을 주었던 일이 다시는 되풀이되어서는 안 된다이 문제는 제대로 사실관계가 규명되지도 않았고제대로 된 형사처벌도 없었다정치적인 압력으로 사건이 제대로 수사되지도 않았으므로 일사부재리의 원칙이 적용될 수 없고보다 광범위하게 혐의자들을 색출하여 재판에 회부해야 한다향후 대통령기록의 정치적 악용을 막기 위해서는 대통령기록의 유출과 왜곡에 대한 강력한 처벌이 필요하다수백수천만의 유권자의 판단을 조종하고 조롱하는 행위에 대해 징벌이 강화되어야 한다. ‘아니면 말고’ 라는 식의 정치가 반복되고 횡행하는 일이 얼마나 무책임하고 뻔뻔한가거짓의 선전과 대중의 망각에 의존하는 후진적 정치가 심지어 두렵기 조차하다.


2.7 박전대통령기록의 이관 과정에서 한국기록학회와 기록전문가협회의 격렬한 반대 의견에도 불구하고 황교안대통령권한대행은 무모하게 대통령지정기록보호제도를 악용하여 박전대통령의 주요한 국정수행에 관한 다수의 기록을 비공개 지정보호기록으로 지정했다그러한 정치적 결정은 역사의 평가를 받을 것이다원래 지정기록보호제도는 대통령기록을 생산하게 하고 보호하려는 목적을 가진 제도적 장치로서 수립되었었다이번 대통령기록 이관 과정에서 보호지정기록이 정치적 책임을 면하기 위한 수단으로 무원칙하게 지정되었다는 의혹이 일어났다대통령지정기록의 목록마저 지정기록으로 봉인됨으로써 대통령의 업무와 활동의 증거인 대통령기록에 대한 국민의 접근권과 알 권리가 과도하게 제한되어 있다대통령기록이 후대에 대통령의 공과를 역사적으로 평가할 수 있게 하는 역사기록으로도 이용되지 못하고 있다.


탄핵당한 전직 대통령의 재판이 진행되는 상황에서 그런 증거기록의 봉인은 국정 농단을 진상을 밝히고 정상적인 국정의 회복을 방해하는 정치적 행위로 인식될 수밖에 없다현재 대통령지정기록의 목록에 대한 정보공개 소송이 진행 중이며 사법부의 판단에 영향을 줄 수 있도록 기록전문가들이 법제정의 취지를 적극적으로 강조해야 한다대통령기록을 관리하는 기록전문가조차 정상적인 관리를 위해 지정기록에 대해 접근할 수 없어 무슨 지정기록이 있는지조차 알 수 없는 형편이다지정기록물의 평가 기술작업을 수행할 수 없음을 물론이다대통령기록관리기관에게 최소한 법에 따라 제대로 보호지정분류가 되어 있는지 확인할 수 있는 법적 권한이 주어져야 할 것으로 생각한다전직 대통령의 오류와 실책을 은폐하기 위한 목적으로 지정분류 범주에 해당되지 않은 기록들이 지정보호기록으로 분류되었다면 당연히 대통령기록관리기관에서 그런 오분류를 수정할 수 있게 해야 한다.


2.8 이번 박전대통령기록의 이관 과정에서 대통령기록관리법이 효과적으로 집행되지 않고 있다는 점이 뚜렷하게 드러났다대통령기록을 관리해야 할 중앙기록물관리기관인 국가기록원이 법 취지의 달성에 미온적이었으며법조항의 미비를 핑계로 대통령기록관리의 감시와 지도감독이라는 국가기록관리기관 본연의 사명을 다하지 못했다는 것이 드러났다우리 기록전문가집단은 국가기록관리에 해를 끼친 정치인들을 당연히 비난하지만정작 국가기록관리체제의 근간을 수호해야할 국가기록원이 그 책무를 다하지 못한다고 생각했을 때더욱 강력하게 비난하는 것을 주저하지 않는다우리 기록전문가의 존재 이유와 직업적 원칙과 이익마저 그로 인해 심대하게 훼손되기 때문이다국가기록원이 대통령기록관리를 제대로 감시·감독하지 않기 때문에 대통령기록관리가 책임성 있게 수행되지 않았고그로 인해 얼마만한 국가적 손실과 공익의 침해가 있을 것인지에 대해 국가기록원은 처절한 인식과 반성이 필요하다그동안 국가기록관리정책을 결정하고 그 주요 결정에 대해 책임을 져야 하는 국가기록원을 거쳐 간 행정자치부·행정안전부의 고위 행정관료들은 그 역사적 책임을 절감해야 할 것이다.


2.9 국가기록원이 대통령기록관리를 효과적으로 감시·감독하지 못했던 이유는 근본적으로 국가기록관리기관으로서의 독립성의 결여에 기인한 것이었다이보다 더 심각한 국가적 문제는 국가기록관리기관의 독립성의 결여가 정치권에서 대통령기록을 정치적으로 악용할 수 있게 만들었다는 점이다한국의 민주적인 시민사회와 기록전문가집단은 독립적인 위상과 권한을 가진 국가기록관리기관의 설립을 줄기차게 요구해왔으며, ‘독립적인 국가기록관리기관에서의 기관 운영의 투명성과 설명책임성이 제시되는 거버넌스 구조와 운영을 보장하는 정책과 제도로의 개혁을 강력히 촉구하고 있다


3. 인적 변화와 제도개혁을 통해 쟁점의 근본적 해결로 나아가자


2017년 노정된 대통령기록관리의 쟁점은 국정거버넌스의 대통령기록을 생산하고 존중하고 보호하려는 의식과 제도가 확립되어야 근본적으로 해결된다. 이런 의식을 갖고 있고 역량 있게 제도를 개혁할 인적 자원들이 새로운 조직에 새롭게 배치되어야 한다. 위의 쟁점들을 인식하고 제도를 개혁하려는 활동이 행정부와 입법부와 민간 기록전문가그룹에서 다각적으로, 그리고 협력적으로 진행되어야 한다. 그동안 굴곡을 겪어왔던 대통령기록관리제도 개선의 핵심은 첫째, 대통령기록관리에 대한 대통령의 독립적인 국가기록관리기구의 필요성 인식, 둘째, 독립적인 국가기록·대통령기록관리기관-‘공공기록관리위원회 같은 거버넌스 구조와 운영 방식을 취한 새로운 조직-의 설립과 운영, 셋째, 과거 대통령기록의 정치적 악용, “묻지마 식 보호지정기록 지정, 무단 폐기 등 왜곡된 대통령기록관리의 원인과 책임 소재 규명, 넷째, 공공기록관리의 공공성과 정치적 중립성의 원칙을 수호하고, 기록전문가윤리의식이 확고한 기록전문가집단의 배치와 전문적 권한의 강화이다.     







Posted by 한국기록전문가협회

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